L’espace judiciaire européen s’appuie sur des institutions spécialisées qui facilitent la coopération entre États membres. Depuis le début des années 2000, l’Union européenne a développé des mécanismes innovants pour renforcer la coordination des autorités judiciaires face à une criminalité grave de plus en plus transnationale. Ces dispositifs s’inscrivent dans une démarche visant à dépasser les obstacles historiques liés à la souveraineté nationale en matière pénale.
Les fondements juridiques de la coopération pénale européenne
Le traité de Maastricht a marqué une étape décisive en créant le pilier « Justice et affaires intérieures », instaurant ainsi une coopération judiciaire entre États membres en matière pénale. Toutefois, jusqu’au traité de Lisbonne, les tentatives de construction d’un espace pénal européen se heurtaient à plusieurs obstacles majeurs. Les décisions au Conseil nécessitaient l’unanimité, ce qui réduisait considérablement le niveau d’ambition des mesures adoptées par rapport aux propositions initiales de la Commission européenne.
| Période | Instrument juridique | Mode de décision |
|---|---|---|
| 1992-2009 | Décisions-cadres | Unanimité au Conseil |
| Depuis 2009 | Règlements et directives | Procédure législative ordinaire |
La Commission ne disposait pas d’un pouvoir d’exécution des lois, et les parlements ainsi que les tribunaux nationaux n’étaient pas impliqués dans la définition ni la mise en œuvre d’une politique commune. Le traité de Lisbonne a transformé cette architecture en supprimant l’organisation en piliers, mettant fin à ces déséquilibres institutionnels. Il a créé un espace judiciaire européen fondé sur la confiance mutuelle entre les responsables de l’application des lois et les autorités judiciaires.
Les décisions-cadres et conventions de l’UE ont été remplacées par de véritables actes législatifs : règlements, directives et décisions. Le traité soumet désormais l’ensemble des questions de liberté, de sécurité et de justice à la procédure législative ordinaire. Cette réforme offre un rôle accru aux parlements nationaux, limite le droit d’initiative des États membres et renforce considérablement les compétences de la Cour de justice de l’Union européenne. La coopération en matière pénale est aujourd’hui régie par les articles 82 à 86 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
L’article 85 du TFUE définit spécifiquement la mission d’Eurojust : appuyer et renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres ou exigeant une poursuite sur des bases communes.
La naissance et le statut institutionnel d’Eurojust
L’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale a été créée par une décision du Conseil le 28 février 2002, dans le contexte troublé des attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis. Cette création témoignait de la volonté des États membres de renforcer leur réponse collective face aux menaces transnationales. Eurojust est entrée en fonction depuis le 29 avril 2003, date de son inauguration officielle.
| Date clé | Événement |
|---|---|
| 28 février 2002 | Décision du Conseil créant Eurojust |
| 29 avril 2003 | Entrée en fonction officielle |
| 14 novembre 2018 | Règlement (UE) 2018/1727 – Transformation en agence européenne |
Dotée de la personnalité juridique, l’agence a établi son siège à La Haye, aux Pays-Bas. Cette localisation symbolique dans la capitale judiciaire internationale renforce sa légitimité institutionnelle. Eurojust constitue une entité de concertation des parquets nationaux de l’Union européenne. Le réseau des magistrats de liaison, créé en 1993, s’avérait insuffisant pour répondre aux défis posés par l’intensification de la criminalité organisée transnationale.
Une structure centrale reposant sur un fonctionnement intergouvernemental devenait nécessaire. Il convient de souligner qu’Eurojust n’est pas une « super autorité judiciaire » disposant de pouvoirs contraignants sur les systèmes nationaux. L’agence se définit plutôt comme un facilitateur qui accompagne les autorités compétentes dans leurs démarches de coopération.
En 2018, un projet de règlement sur la réforme d’Eurojust a été adopté, marquant un tournant majeur dans son évolution institutionnelle. Cette réforme avait pour finalité principale de transformer Eurojust en une véritable agence européenne dotée de moyens renforcés. Le règlement (UE) 2018/1727 du 14 novembre 2018 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale a remplacé et abrogé la décision 2002/187/JAI du Conseil. L’agence est désormais compétente dans les 27 États membres de l’UE, à l’exception du Danemark qui ne participe pas à la politique européenne en matière de justice et n’est plus membre depuis 2019.
Organisation et structure des équipes nationales
Chaque État membre a détaché un représentant permanent au siège d’Eurojust. Ces représentants sont des procureurs, des juges ou des officiers de police disposant d’une expertise reconnue en matière de coopération judiciaire internationale. L’agence peut accomplir ses tâches par l’intermédiaire d’un ou plusieurs membres nationaux ou bien comme collège, selon la nature et la complexité des affaires traitées.
| Catégorie | Effectifs 2018 |
|---|---|
| Membres nationaux, adjoints et assistants | 91 |
| Agents de l’administration | 222 |
| Total | 313 |
Chaque État membre peut désigner un ou plusieurs correspondants nationaux, qui constituent également un point de contact du réseau judiciaire européen. Les membres nationaux sont secondés par des adjoints, des assistants et des experts nationaux détachés par les États membres. Ce réseau de correspondants nationaux a récemment démontré sa valeur ajoutée opérationnelle lors d’événements critiques.
Il a constitué le premier point de contact pour la réponse aux attentats terroristes de Bruxelles en 2016. Dans l’heure qui a suivi les attentats du 22 mars, Eurojust a activé son réseau de correspondants nationaux en matière de terrorisme, permettant une coordination immédiate des autorités judiciaires concernées. Cette réactivité illustre l’efficacité des mécanismes de coopération mis en place.
L’agence comptait 313 agents à la fin de l’année 2018, dont 91 membres nationaux, membres adjoints et assistants, et 222 agents de l’administration. Eurojust abrite également les secrétariats du Réseau judiciaire européen, du Réseau des points de contact traitant de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre, ainsi que du Réseau des équipes communes d’enquête. Cette mutualisation des ressources renforce l’efficience de la coopération en matière pénale.
Direction et mécanismes de gouvernance
Michael Schmid (Autriche) a été élu président de l’Agence européenne Eurojust par les représentants des États membres de l’UE le 12 novembre 2024 pour un mandat de quatre ans. Auparavant, il était membre national adjoint de l’agence et conseiller juridique à la représentation permanente de l’Autriche auprès de l’Union européenne à Bruxelles. Son parcours institutionnel lui confère une connaissance approfondie des mécanismes de coopération judiciaire.
| Poste | Titulaire | Mandat |
|---|---|---|
| Président | Michael Schmid (Autriche) | 2024-2028 |
| Ancienne présidente | Michèle Coninsx (Belgique) | 2012-2024 |
| Directeur bureau français | Baudoin Thouvenot | Depuis 2019 |
| Membre national France | Frédéric Baab | En fonction |
L’agence était présidée depuis le 1er mai 2012 par la Belge Michèle Coninsx, réélue en 2015. Ancien juge d’instruction et spécialiste de la criminalité organisée, Baudoin Thouvenot dirige le bureau français d’Eurojust depuis septembre 2019. Sa solide expérience en matière d’enquêtes pénales complexes apporte une expertise précieuse. Frédéric Baab est membre national pour la France d’Eurojust, assurant la liaison entre les autorités judiciaires françaises et l’agence.
La réforme de 2018 modifie substantiellement la gouvernance d’Eurojust en instituant un conseil exécutif chargé de préparer les décisions du collège relatives à la gestion et à certaines tâches administratives. Elle fait évoluer la coordination avec Europol, en mettant en cohérence la liste des infractions pour lesquelles Eurojust est compétente et en prévoyant des dispositions spécifiques relatives aux équipes communes d’enquête.
Le Parlement européen et les parlements nationaux seront désormais davantage impliqués dans l’évaluation des activités d’Eurojust. Cette évolution institutionnelle renforce la légitimité démocratique de l’agence et assure un contrôle parlementaire plus étroit sur ses opérations. Les mécanismes de transparence ont été renforcés pour garantir le respect des droits fondamentaux dans le cadre des enquêtes transfrontalières.
Périmètre d’intervention et domaines de compétence
Les missions d’Eurojust s’articulent autour de trois objectifs majeurs clairement définis. Tout d’abord, promouvoir et améliorer la coordination des enquêtes et des poursuites entre les autorités compétentes des États membres. Deuxièmement, améliorer la coopération entre ces autorités, en facilitant notamment la mise en œuvre de l’entraide judiciaire internationale et l’exécution des demandes d’extradition.
- Coordination des enquêtes : Eurojust organise des réunions pour synchroniser les actions des différentes autorités nationales
- Amélioration de la coopération : L’agence facilite l’entraide judiciaire et l’exécution des mandats d’arrêt européens
Troisièmement, soutenir les autorités nationales afin de renforcer l’efficacité de leurs enquêtes et de leurs poursuites. Eurojust peut intervenir lorsque les crimes concernent au moins deux États membres ou associés. Elle est actuellement composée de 22 États membres participants. Le Danemark et 13 autres États hors UE dont le Royaume-Uni, les États-Unis, la Norvège ou l’Ukraine sont associés.
| Domaine de compétence | Type d’infractions |
|---|---|
| Trafic | Stupéfiants, véhicules volés, matières radioactives |
| Atteintes aux personnes | Traite des êtres humains, immigration clandestine |
| Criminalité économique | Fraude, corruption, faux-monnayage, blanchiment |
| Menaces modernes | Cybercriminalité, terrorisme, criminalité organisée |
Eurojust est compétente pour le même type de criminalité qu’Europol, ainsi que pour la criminalité informatique, la fraude, la corruption, les infractions pénales au détriment des intérêts financiers de l’Union, le blanchiment des produits du crime et la participation à une organisation criminelle. Ses compétences couvrent le trafic illicite de stupéfiants, les filières d’immigration clandestine, le trafic de véhicules volés, la traite des êtres humains et le terrorisme.
Les compétences d’Eurojust ont été considérablement renforcées par le traité de Lisbonne. Eurojust, qui pouvait déjà demander aux États membres d’initier une enquête (ceux-ci peuvent refuser, mais doivent motiver leur refus), peut désormais ouvrir elle-même cette enquête. S’agissant du déclenchement de poursuites, elle ne conserve qu’un pouvoir de proposition auprès des autorités compétentes nationales.
Outils opérationnels et soutien aux enquêtes transfrontalières
Eurojust apporte son concours pour faciliter l’échange de renseignements entre polices nationales en matière de stupéfiants, de terrorisme, de criminalité internationale et de pédophilie. Au cours d’une enquête, elle peut apporter son soutien pour la traduction, l’interprétation et l’organisation de réunions de coordination entre les différentes autorités judiciaires impliquées.
| Type de soutien | Chiffres 2018 | Dont France |
|---|---|---|
| Réunions de coordination | 983 | 87 |
| Équipes communes d’enquête | 488 | 37 |
Eurojust offre aux autorités judiciaires nationales un concours sous deux formes principales. D’une part, les réunions de coordination (983 en 2018, dont 87 concernant la France), qui permettent de partager les informations relatives aux dossiers et de fixer des stratégies d’enquête partagées. D’autre part, l’appui aux équipes communes d’enquête (488 en 2018, dont 37 concernant la France) de manière à fluidifier l’entraide entre les autorités judiciaires.
Le nombre d’équipes communes d’enquête a sensiblement augmenté au cours des dernières années, en particulier dans les domaines du terrorisme, de la traite des êtres humains et de la fraude. Cette progression témoigne de la confiance croissante des autorités compétentes envers les mécanismes de coopération judiciaire européens. Les résultats opérationnels prouvent l’efficacité de ces dispositifs.
Le bureau français a mis en place des centres de coordination, présentant un fort caractère opérationnel, qui consistent à assurer la coordination et le suivi en temps réel d’une opération de police judiciaire conduite simultanément dans plusieurs États membres. Cette innovation organisationnelle permet une réactivité accrue lors d’opérations complexes impliquant de multiples juridictions.
En 2024, Eurojust a apporté un soutien financier ou opérationnel à 361 équipes communes d’enquêtes. Elle a également contribué à l’arrestation de plus de 1 200 suspects et à la saisie ou au gel de plus d’un milliard d’euros d’avoirs d’origine criminelle. Ces résultats illustrent l’impact concret de la coopération judiciaire renforcée sur la lutte contre les infractions transfrontalières.
Évolution de l’activité et données statistiques
Le nombre de dossiers ouverts par Eurojust chaque année témoigne du dynamisme de son activité et reflète à la fois la confiance en cette agence et la valeur ajoutée avérée qu’elle apporte dans la conduite des enquêtes. L’activité d’Eurojust a augmenté de 74,5% entre 2014 et 2018, une progression remarquable qui traduit l’intensification de la coopération en matière pénale.
| Année | Dossiers ouverts | Évolution |
|---|---|---|
| 2002 | 202 | – |
| 2010 | 1 424 | +605% |
| 2017 | 2 550 | +79% |
| 2018 | 3 148 | +23% |
En 2002, 202 dossiers ont été ouverts ; en 2010, 1 424 ; en 2017, 2 550 ; et en 2018, 3 148 dossiers. Les saisines concernent principalement des dossiers bilatéraux, les dossiers multilatéraux n’en représentant que 16%. Le bureau français est saisi à hauteur de 40% de dossiers multilatéraux, en raison de la densité du réseau de magistrats de liaison français chez les principaux partenaires européens.
Une augmentation sensible des dossiers ouverts en matière de terrorisme depuis 2014 est constatée : 14 dossiers en 2014, 41 en 2015, 67 en 2016, 87 en 2017 et 76 en 2018. Cette évolution reflète l’intensification des menaces terroristes en Europe et la nécessité d’une coordination renforcée des enquêtes. Les attentats survenus dans plusieurs États membres ont nécessité une mobilisation sans précédent des autorités judiciaires.
| Pays | Dossiers 2018 | Part totale |
|---|---|---|
| Allemagne | 715 | 22,7% |
| Italie | 646 | 20,5% |
| France | 541 | 17,2% |
L’activité du bureau français illustre le dynamisme des relations des autorités judiciaires françaises avec Eurojust : il a été saisi de 400 dossiers en 2017 et de 541 en 2018, dont 9 en matière de terrorisme. La France est l’un des États membres qui utilisent le plus Eurojust (17,2% des dossiers ouverts), derrière l’Allemagne (715 dossiers ouverts en 2018) et l’Italie (646).
Entre 2010 et 2017, l’OLAF a mené à bien plus de 1 800 enquêtes, a recommandé le recouvrement de plus de 6,6 milliards d’euros pour le budget de l’Union européenne et a présenté plus de 2 300 recommandations de mesures judiciaires, financières, disciplinaires et administratives. Ces données témoignent de l’intensité de la lutte contre la fraude et la corruption portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.
Ressources financières et perspectives budgétaires
Eurojust est financée par le budget général de l’Union européenne, à l’exception des salaires des membres nationaux et de leurs assistants, qui demeurent à la charge de leurs États membres d’origine. Cette répartition des charges reflète le caractère hybride de l’institution, à la fois européenne et intergouvernementale. Elle bénéficie de crédits à hauteur de 274,5 millions d’euros sur la période 2014-2020.
| Année | Budget (millions €) | Évolution |
|---|---|---|
| 2017 | 37,6 | – |
| 2018 | 38,6 | +2,7% |
| 2019 | 38,1 | -1,3% |
| 2025 | 69,0 | +81% |
Son budget s’établissait à 38,6 millions d’euros en 2018, après 37,6 millions en 2017, soit une hausse de 2,7%. Le budget initial prévu pour 2019 s’établit à 38,1 millions d’euros, en baisse de 1,3%. En 2025, son budget était de 69 millions d’euros, marquant une augmentation significative des moyens alloués à la coopération judiciaire.
L’évolution des moyens dont Eurojust disposera à l’avenir fait l’objet d’inquiétudes de la part des responsables de l’agence. Le président d’Eurojust a considéré qu’il était indispensable de donner véritablement priorité aux objectifs assignés à la politique de liberté, de sécurité et de justice et de mieux calibrer les moyens alloués aux agences qui en relèvent.
Eurojust va voir ses effectifs réduits de seize postes, réaffectés au parquet européen. Cette redistribution des ressources humaines soulève des questions sur la capacité de l’agence à maintenir son niveau d’activité. Il est prévu qu’Eurojust dispose de 250 millions d’euros sur les années 2021 à 2027, soit une réduction de 9% par rapport au cadre financier pluriannuel en cours. Cette contrainte budgétaire intervient alors même que les sollicitations augmentent.
Partenariats internationaux et collaborations institutionnelles
Eurojust joue un rôle déterminant pour encourager la coopération judiciaire entre les États membres et les États tiers, en particulier les pays des Balkans occidentaux et de la région Moyen-Orient et Afrique du Nord. Elle a établi des points de contact en Algérie, en Égypte, en Irak, en Israël, en Jordanie, au Liban, en Arabie saoudite, en Tunisie et auprès de l’Autorité palestinienne.
| Région | Points de contact |
|---|---|
| Moyen-Orient et Afrique du Nord | Algérie, Égypte, Irak, Israël, Jordanie, Liban, Arabie saoudite, Tunisie, Autorité palestinienne |
| Amérique latine | Colombie |
| Afrique | Libye |
| Total États tiers | 41 |
L’agence a également développé des partenariats en Colombie et en Libye. Eurojust dispose actuellement de points de contact dans 41 États tiers, facilitant ainsi l’échange d’informations et la coordination des enquêtes dépassant les frontières de l’Union européenne. Ces accords bilatéraux constituent un instrument essentiel de la coopération internationale en matière pénale.
Grâce à la clause d’opt-out du traité de Lisbonne, la législation de l’UE dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice ne s’applique pas au Danemark. Depuis la signature d’un accord en 2019, le Danemark ne participe plus à Eurojust comme État membre. Le Royaume coopère néanmoins avec Eurojust sur la base d’un accord bilatéral, qui maintient la coopération et la circulation de données qui impliquent le Danemark, et qui lui accorde la présence d’un représentant en tant qu’observateur.
- Réseau judiciaire européen : Fournit des informations sur les mesures d’application nationales, les modalités de saisine des tribunaux et l’organisation des professions juridiques
- Europol : Assure la coordination opérationnelle et fournit des renseignements sur la criminalité grave transfrontalière
Eurojust s’appuie sur le Réseau judiciaire européen (RJE), qui fournit des informations sur les mesures d’application nationales de la réglementation européenne en vigueur, les modalités de saisine des tribunaux, l’assistance juridique ou encore l’organisation et le fonctionnement des professions juridiques dans chaque État membre. Cette collaboration institutionnelle renforce l’efficacité de la coopération.
Eurojust effectue ses missions de coordination et de coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave, en s’appuyant notamment sur les opérations effectuées et les informations que lui fournit Europol. Elle apporte une importante contribution dans le domaine de l’entraide judiciaire et des demandes de mandats d’arrêt européens, facilitant ainsi la circulation des décisions de justice entre juridictions nationales.
| Organisme | Domaine de coopération |
|---|---|
| Réseau judiciaire européen | Information juridique et points de contact |
| Europol | Renseignement criminel et opérations |
| OLAF | Lutte antifraude et protection des intérêts financiers |
| Parquet européen | Poursuites relatives aux intérêts financiers de l’UE |
La création du parquet européen a modifié les compétences d’Eurojust. Le parquet européen sera institué « à partir d’Eurojust », selon les termes du traité. Dans le nouveau règlement d’Eurojust, l’articulation entre la compétence de cette agence et celle du parquet européen est assurée par l’article 3 qui pose un principe de spécialité : Eurojust n’exercera pas sa compétence à l’égard des infractions pour lesquelles le parquet européen est compétent.
Les relations entre le parquet européen et Eurojust sont régies par l’article 100 du règlement instituant le parquet. Ces relations devront être étroites et fondées sur un principe général de coopération mutuelle. Des réunions entre le chef du parquet européen et le président d’Eurojust devront avoir lieu régulièrement pour évoquer les sujets d’intérêt commun. Eurojust devra traiter toute demande d’assistance émanant du parquet européen dans les meilleurs délais.
Le parquet européen aura la possibilité d’associer Eurojust à ses activités, notamment pour les affaires ayant une dimension transfrontalière. Il pourra partager avec Eurojust des informations sur ses enquêtes, garantissant ainsi une coordination optimale. L’article 50 prévoit des dispositions sur les relations entre l’agence et le parquet européen, notamment sur les modalités de transmission d’informations et sur le soutien logistique et opérationnel, assurant ainsi une complémentarité efficace entre les deux institutions dans la protection des intérêts financiers de l’Union européenne.