Le Conseil constitutionnel est l’institution chargée de veiller au respect de la Constitution en France. Créé par la Constitution de la Ve République du 4 octobre 1958, il contrôle la conformité des lois à la Constitution, juge la régularité des élections nationales et émet des avis dans certaines situations précises. Comprendre son rôle, c’est comprendre comment la démocratie française est protégée juridiquement.
Pourquoi le Conseil constitutionnel a-t-il été créé ?
La Constitution de 1958 a été rédigée en réaction à l’instabilité chronique de la IVe République, marquée par la toute-puissance du Parlement. Le Conseil constitutionnel est né dans cet esprit : encadrer les pouvoirs des assemblées et permettre à l’exécutif de gouverner. Michel Debré résumait l’intention : « Ce qu’il nous faut, c’est une arme contre la déviation du régime parlementaire. »
À l’origine, il n’était pas conçu comme un protecteur des droits fondamentaux. C’est une évolution jurisprudentielle qui l’a transformé.
La décision du 16 juillet 1971 : un tournant
La décision « Liberté d’association » du 16 juillet 1971 change profondément la nature du Conseil. Il reconnaît ce jour-là que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et le Préambule de la Constitution de 1946 font partie des normes constitutionnelles auxquelles toute loi doit se conformer. Le Conseil devient ainsi garant des droits et libertés fondamentaux, et pas seulement arbitre de la répartition des pouvoirs entre institutions.
Le bloc de constitutionnalité : la norme de référence
Quand le Conseil contrôle une loi, il la compare à un ensemble de textes qu’on appelle le bloc de constitutionnalité :
- la Constitution de 1958 ;
- la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- le Préambule de la Constitution de 1946 ;
- la Charte de l’environnement de 2004.
Il vérifie également la conformité des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de finances aux lois organiques qui les encadrent.
Composition : qui siège au Conseil constitutionnel ?
Les neuf membres nommés
Le Conseil constitutionnel compte neuf membres nommés, répartis en trois tiers :
- trois nommés par le président de la République ;
- trois nommés par le président du Sénat ;
- trois nommés par le président de l’Assemblée nationale.
Chaque membre est nommé pour neuf ans, mandat non renouvelable. Le renouvellement se fait par tiers tous les trois ans : chaque autorité de nomination désigne un nouveau membre tous les trois ans, ce qui garantit la continuité de l’institution sans jamais renouveler le Conseil en bloc.
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les nominations sont soumises pour avis à la commission des lois constitutionnelles de chaque assemblée. Cette commission peut s’opposer à une nomination par un vote à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Les anciens présidents de la République
Tous les anciens présidents de la République sont membres de droit du Conseil constitutionnel, à vie. Ils siègent s’ils le souhaitent. Un ancien président ne peut toutefois pas siéger s’il occupe une fonction incompatible avec la qualité de membre.
Les incompatibilités
La Constitution n’impose aucune condition d’âge ou de profession pour devenir membre. En revanche, la fonction est incompatible avec de nombreuses autres : membre du Gouvernement, du Parlement, du Conseil économique, social et environnemental (CESE), du Défenseur des droits, tout mandat électoral, ou encore toute fonction de direction au sein d’un parti politique. La loi organique du 19 janvier 1995 précise ce régime. Durant leur mandat, les membres ne peuvent pas être nommés à un emploi public ni recevoir de promotion au choix s’ils sont fonctionnaires.
Le serment
Avant de prendre leurs fonctions, les membres prêtent serment devant le président de la République. Ils s’engagent à garder le secret sur les délibérations et les votes — y compris après la fin de leur mandat — et à ne prendre aucune position publique sur des sujets ayant fait ou susceptibles de faire l’objet d’une décision du Conseil.
Le président du Conseil constitutionnel est nommé par le président de la République parmi les membres. En cas de partage des voix lors d’un délibéré, sa voix est prépondérante.
Comment fonctionne le Conseil constitutionnel au quotidien ?
Le Conseil ne siège et ne juge qu’en formation plénière. Un quorum de sept membres est requis pour rendre une décision ou un avis. Il n’existe pas d’opinion dissidente : une fois la décision rendue, aucun membre ne peut exprimer publiquement un désaccord. Les audiences sont publiques ; les délibérés et les votes, non.
Un secrétaire général, nommé par décret du président de la République, dirige les services de l’institution : un service juridique (composé de magistrats des deux ordres, d’administrateurs des assemblées et de maîtres de conférences universitaires), un service de documentation, un service des relations extérieures, un service de communication et des services administratifs. Le Conseil jouit de l’autonomie financière : son président fixe le budget, inscrit dans le projet de loi de finances à la mission « Pouvoirs publics ».
Lorsqu’une affaire est instruite, un rapporteur est désigné parmi les membres. Il travaille avec le service juridique, rédige un rapport — archivé 25 ans avant d’être rendu public — puis un projet de décision soumis au délibéré du collège.
Qui peut saisir le Conseil constitutionnel ?
Les modalités de saisine varient selon le type de contrôle exercé.
Pour le contrôle a priori (avant promulgation d’une loi ordinaire), peuvent saisir le Conseil : le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, ou 60 députés ou 60 sénateurs au moins. Cette ouverture aux parlementaires date de la révision constitutionnelle de 1974 — avant cette date, le droit de saisine était réservé aux seules quatre premières autorités.
Depuis le 1er mars 2010, tout justiciable partie à un procès peut saisir indirectement le Conseil via la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Sa demande est d’abord examinée par le Conseil d’État ou la Cour de cassation, qui décident de la transmettre ou non.
Les trois missions du Conseil constitutionnel
Le contrôle de constitutionnalité des lois
C’est la mission centrale. Le Conseil vérifie que les lois respectent la Constitution, aussi bien dans leur procédure d’adoption que dans leur contenu. Ce contrôle peut s’exercer à deux moments.
Le contrôle avant promulgation (a priori), fondé sur l’article 61 de la Constitution, s’exerce dans un délai d’un mois (réduit à huit jours en cas d’urgence). Il est obligatoire pour les lois organiques, les règlements intérieurs des assemblées parlementaires et les propositions de loi soumises à référendum en application de l’article 11. Il est facultatif pour les lois ordinaires et les engagements internationaux.
Le contrôle après promulgation (a posteriori), via la QPC, porte sur des dispositions législatives déjà en vigueur. Introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (article 61-1) et entré en vigueur le 1er mars 2010, il permet à tout justiciable de contester une disposition législative qui lui est appliquée. La QPC passe par un filtre obligatoire du Conseil d’État ou de la Cour de cassation. Une fois saisi, le Conseil dispose de trois mois pour rendre sa décision. Depuis 2010, il rend annuellement deux à trois fois plus de décisions qu’avant cette réforme.
Le Conseil peut soulever de lui-même une irrégularité constitutionnelle au-delà des arguments présentés par les saisissants, mais il le fait rarement. Il veille notamment au respect de principes précis : intelligibilité des textes, clarté et sincérité des débats parlementaires, interdiction des cavaliers législatifs (dispositions sans rapport avec l’objet initial de la loi).
Le contentieux électoral et référendaire
Le Conseil veille à la régularité de l’élection présidentielle et des référendums, dont il proclame les résultats. Il est juge de la régularité des élections législatives et sénatoriales, de l’éligibilité des candidats et des incompatibilités des parlementaires élus. Il est également juge, en appel, des dépenses électorales pour les candidats aux élections législatives et présidentielle.
Le contentieux électoral représente une part très importante de son activité : au 4 octobre 2012, le Conseil avait rendu 2 871 décisions en matière électorale, pour 889 décisions sur le contentieux des normes.
Les avis consultatifs
Dans certaines situations, le Conseil ne statue pas mais émet un avis :
- lorsque le président de la République met en œuvre l’article 16 de la Constitution (pouvoirs exceptionnels) : le Conseil est consulté avant la décision, puis vérifie si les conditions sont toujours réunies au bout de 30 jours (sur demande) et de 60 jours (de plein droit) ;
- en cas de décès, de démission ou d’empêchement du président de la République ;
- lorsque le Gouvernement le consulte sur les textes relatifs à l’organisation du scrutin présidentiel et référendaire.
La portée des décisions du Conseil constitutionnel
Les décisions du Conseil s’imposent à tous les pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Elles ne sont susceptibles d’aucun recours. L’autorité de la chose jugée s’attache non seulement à la conclusion mais aussi aux motifs qui en constituent le fondement nécessaire.
Les effets concrets varient selon le type de contrôle :
- En contrôle a priori : le Conseil peut censurer totalement ou partiellement une loi. Si seuls certains articles sont inconstitutionnels et qu’ils sont « séparables » du reste du texte, la loi peut être promulguée partiellement. Le Conseil peut aussi déclarer des dispositions conformes sous réserves d’interprétation, ce qui signifie qu’elles ne sont constitutionnelles qu’appliquées d’une certaine façon.
- En QPC : la disposition déclarée inconstitutionnelle est abrogée à compter de la publication de la décision ou d’une date ultérieure fixée par le Conseil (article 62 de la Constitution).
- En contentieux électoral : les effets vont de l’annulation de bulletins à l’annulation de l’ensemble des opérations électorales d’une circonscription, en passant par la déclaration d’inéligibilité ou la démission d’office d’un élu.
Toutes les décisions sont publiées au Journal officiel. L’intégralité des décisions depuis l’origine est consultable sur le site du Conseil constitutionnel, certaines accompagnées d’un commentaire du service juridique. Le Conseil publie depuis septembre 2018 la revue numérique gratuite Titre VII, qui a succédé aux « Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel » (1996-2018).
Ce que le Conseil constitutionnel ne fait pas
Il ne dispose pas d’un pouvoir créateur de loi. Quand il censure un texte, il ne le réécrit pas : il efface ce qui est contraire à la Constitution, mais laisse au Parlement le soin de corriger. Cette formule résume bien son périmètre : il « tient la gomme, pas le crayon ».
Il ne peut pas non plus s’autosaisir : il n’agit que lorsqu’il est régulièrement saisi selon les modalités prévues par la Constitution. Et ses décisions constituent le dernier mot juridique sur la conformité d’un texte à la Constitution — aucun recours n’est possible.